Oleh Ichsanuddin Noorsy
Sebuah negara tidak mulai kehilangan arah ketika satu program pemerintah gagal. Negara mulai kehilangan arah ketika lembaga-lembaganya tidak lagi mengetahui batas kewenangannya sendiri.
Pada titik itu, kegagalan kebijakan hanyalah gejala. Penyakit yang sesungguhnya adalah hilangnya disiplin kelembagaan.
Selama ini, ruang publik cenderung memperdebatkan setiap persoalan sebagai kasus yang berdiri sendiri. Program Makan Bergizi Gratis diperdebatkan sebagai persoalan anggaran dan implementasi.
Keterlibatan kepolisian atau TNI dalam berbagai program sipil dipandang sebagai respons terhadap kebutuhan pemerintah. Polemik ijazah diperlakukan sebagai persoalan individu. Menurunnya kepercayaan terhadap hukum dianggap sekadar akibat lemahnya penegakan hukum. Bahkan menguatnya oligarki sering dipahami sebagai konsekuensi logis dari dinamika politik dan ekonomi.
Padahal, jika ditarik lebih dalam, seluruh peristiwa tersebut memiliki akar persoalan yang sama: negara mulai kehilangan disiplin kelembagaan.
Disiplin kelembagaan merupakan prinsip bahwa setiap institusi memiliki mandat, batas kewenangan, mekanisme akuntabilitas, dan ukuran keberhasilan yang jelas. Dalam negara yang sehat, lembaga tidak hanya dituntut bekerja efektif, tetapi juga bekerja sesuai fungsi konstitusionalnya. Keberhasilan negara tidak semata-mata ditentukan oleh banyaknya program yang dijalankan, melainkan oleh ketepatan institusi yang menjalankan program tersebut.
Kesalahan terbesar dalam tata kelola negara bukanlah menghasilkan kebijakan yang kurang sempurna. Kesalahan yang lebih mendasar adalah ketika negara gagal menentukan siapa seharusnya mengerjakan apa. Ketika batas-batas itu mulai kabur, seluruh sistem ikut bergeser.
Sebuah program kesejahteraan, misalnya, tidak lagi dinilai dari desain kebijakannya, melainkan dari seberapa banyak institusi dapat dikerahkan untuk menyukseskannya. Aparat penegak hukum maupun institusi pertahanan akhirnya masuk ke ruang yang bukan merupakan mandat utamanya. Dalam jangka pendek, pendekatan semacam ini mungkin tampak efisien. Namun dalam jangka panjang, ia mengaburkan pembagian fungsi yang menjadi fondasi negara modern.
Akibatnya, akuntabilitas menjadi sulit ditegakkan. Ketika terlalu banyak institusi mengerjakan pekerjaan yang sama, menjadi semakin sulit menentukan siapa yang sesungguhnya bertanggung jawab atas keberhasilan maupun kegagalan kebijakan.
Gejala yang sama dapat ditemukan di dunia akademik. Sebuah universitas memperoleh legitimasi bukan karena kekuasaan yang dimilikinya, melainkan karena integritas akademiknya. Ketika sebuah polemik yang menyangkut kredibilitas akademik berlarut-larut tanpa penyelesaian yang mampu memulihkan kepercayaan publik, yang dipertaruhkan bukan lagi sekadar sebuah kasus, melainkan reputasi institusi itu sendiri. Universitas kehilangan otoritas moral bukan karena tidak memiliki jawaban, tetapi karena gagal menunjukkan kapasitas kelembagaan untuk menyelesaikan persoalan secara meyakinkan.
Ketika disiplin kelembagaan melemah, dampaknya tidak berhenti pada organisasi. Ia membentuk cara masyarakat memandang negara. Publik mulai sulit membedakan mana keputusan hukum, mana keputusan politik, dan mana keputusan administratif. Persepsi bahwa hukum dapat digunakan sebagai instrumen kekuasaan tumbuh karena batas antara fungsi hukum dan kepentingan politik semakin kabur. Pada titik ini, yang melemah bukan hanya penegakan hukum, tetapi budaya hukum itu sendiri.
Kemerosotan budaya hukum membawa konsekuensi yang lebih luas. Kepercayaan publik terhadap institusi menurun. Ketika masyarakat tidak lagi percaya bahwa institusi bekerja berdasarkan aturan yang sama bagi semua orang, legitimasi negara ikut terkikis. Dalam ruang yang kehilangan kepercayaan inilah berbagai kepentingan informal memperoleh tempat yang lebih besar untuk memengaruhi proses pengambilan keputusan.
Di sinilah menguatnya oligarki dapat dipahami sebagai akibat, bukan penyebab. Oligarki berkembang ketika institusi formal kehilangan kapasitasnya menjalankan fungsi secara mandiri, konsisten, dan akuntabel. Ketika batas kewenangan menjadi kabur dan mekanisme pengawasan melemah, kekuasaan cenderung bergeser kepada aktor-aktor yang memiliki sumber daya politik maupun ekonomi lebih besar daripada kapasitas institusi itu sendiri.
Rangkaian persoalan tersebut menunjukkan bahwa Indonesia tidak sedang menghadapi sekadar krisis kebijakan. Yang lebih mendasar adalah krisis institusi. Program dapat diganti, pejabat dapat berganti, bahkan pemerintahan dapat berganti. Namun selama disiplin kelembagaan tidak dipulihkan, pola persoalan yang sama akan terus berulang dalam bentuk yang berbeda.
Karena itu, agenda reformasi tidak boleh berhenti pada penyusunan program baru atau pembentukan lembaga baru. Yang lebih mendesak adalah mengembalikan setiap institusi kepada mandat konstitusionalnya, memperjelas batas kewenangan, memperkuat mekanisme akuntabilitas, dan memastikan bahwa keberhasilan negara diukur bukan hanya dari hasil yang dicapai, tetapi juga dari ketepatan tata kelola yang digunakan untuk mencapainya.
Negara yang kuat bukanlah negara yang mampu mengerahkan semua institusi untuk mengerjakan semua hal. Negara yang kuat adalah negara yang mampu menjaga agar setiap institusi bekerja secara disiplin, profesional, dan bertanggung jawab sesuai mandatnya. Ketika disiplin kelembagaan dipertahankan, kepercayaan publik akan tumbuh, hukum memperoleh kembali wibawanya, dan demokrasi memiliki fondasi yang lebih kokoh. Sebaliknya, ketika disiplin kelembagaan hilang, setiap keberhasilan program hanya menjadi kemenangan sesaat di atas sistem yang perlahan kehilangan arah.
(Penulis adalah Ekonom Senior yang juga Pengamat Politik Ekonomi)
